A polêmica (falsa ou verdadeira) sobre infraestrutura aeroportuária no Brasil

Pedro Azambuja

Louvo a iniciativa do sindicato das empresas aeroviárias (SINEA) de realizar estudo critico sobre a situação dos aeroportos brasileiros. Embora não conheça o estudo em detalhes, reconheço que ele vem de uma entidade com tradição e seriedade. Lamento apenas que os dados a respeito divulgados pela mídia, sejam apenas aqueles com críticas aos evidentes pontos fracos de nossos principais aeroportos.

O problema é esse, é como o assunto começa a ser tratado pela mídia e, pior ainda, quando  as autoridades começam a invocar o interesse público para justificar o que fazem - ou pretendem fazer -  estabelecendo-se aí a polêmica com algumas premissas falsas e outras verdadeiras.

A primeira premissa falsa está nos dados considerados pelo estudo, relativos a capacidade  dos nossos aeroportos. Partem da consideração do numero de passageiros processados (que chegam e partem) por um aeroporto durante o ano. Já a  Infraero calcula este número considerando hora e dias/pico -  finais de semana, feriados;  a malha utilizada pelas empresas a partir dos slots que possuam no  aeroporto;  e a procura de vôos pelos passageiros que se dá, óbvio, pelo desejo do consumidor (passageiro) de voar  nos melhores horários e dias, e se possivel,  pelo melhor preço.

O que acontece, na verdade, é que os aeroportos passam boa parte do dia - qualquer dia da semana - esvaziados, principalmente a noite/pós meia  noite. Em alguns não há movimento algum,  embora a obrigação do transporte público (a aviação é concessão pública) seja perseguir o atendimeto da demanda da melhor forma e distribuição possivel. Há que se preservar um equilibrio de infraestrutura  e demanda.

A aviação civil no Brasil vem crescendo a índices chineses (em tôrno de 17% ao ano) e não podemos perder de vista que a indústria nessa área da aviação é o melhor termômetro da econômia.  É a indústria da aviação que nos dá os primeiros sinais de recessão ou recuperação econômica. É  evidente que com este nivel de crescimento  requer a ampliação da infraestrutura aeroportuária.

Até porque este indice refere-se somente a aviação comercial regular. Não se considera aí o crecimento - importante - da aviação executiva, do taxi aéreo (principalmente off-schore/pré-sal) e da aviação geral. Este crescimento, porém, não quer dizer  que a atual infraestrutura dos aeroportos esteja ultrapassada. Pelo contrário, a maioria dos principais aeroportos do país foi revitalizada, ampliada com a construção de novos terminais e pistas, principalmente nesse governo (Lula). Outros aeroportos estão em obras, apesar dos embargos impostos pelo Tribunal de Contas da União (TCU) e MInistério Público (MP).

Não se pode planejar aeroportos para cinco ou dez anos -  muito menos para eventos especificos -  e sim para 50 anos ou mais. O que devem atentar  sempre os administradores aeroportuários (privados ou não), a agência reguladora e as autoridades aeronauticas do país é o planejamento operacional e econômico do setor. O crescimento, portanto,  é um “bom” problema (esperemos que continue), bastando para isso que seja acompanhado técnicamente por gestão eficiente do setor.

Nessa polêmica sobre os nossos aeroportos, um bom exemplo que podemos usar é o Aeroporto Antônio Carlos Jobim, o Galeão,  no Rio. Ele tem uma capacidade declarada de 15 milhões de passageiros/ano. Mas sua capacidade hoje se  consideradas às 24 horas do dia seria de pelo menos o dôbro.


O Tom Jobim/Galeão conta com dois terminais (o T-1 com 33 anos e o T- 2 com 11 anos).  O T-1 necessita obras estruturais e  o T-2 está inacabado na parte de saguões de embarque e desembarque. Com as obras concluidas sua capacidade subiría para algo em tôrno de 40 milhões de passageiros/ano. Até porque   o Tom Jobim-Galeão,  além de ser um dos melhores sítios aeroportuários do mundo, é talvez  o mais preservado da América Latina.

Entre as vantagens que apresenta, há a ausência de expansão imobiliária no seu entôrno;  dispõe das duas melhores pistas do continente, uma de 4000 mts. de concreto protendido e outra convencional de 3600 mts; conta com excelentes e amplas áreas de manobra e estacionamento de aeronaves, sendo o único da América Latina apto a operação da super aeronave airbus-380.

Outra falsa polêmica são os eventos. Novamente o Galeão é uma prova disto. Em 2007 pequenas adequações em seu combalido T-1 ele recebeu todas as delegações e demais participantes do Panamericano do Rio, sem nenhum registro de problemas.Houve até a ampliação e modernização do Santos Dumont - o que era necessário, mas com planejamento para sia operacionalização a médio e longo prazos -  construindo-se um novo terminal,  exatamente com a desculpa de realização do Pan-Rio. Nenhuma delegação passou por lá, todas chegaram e saíram pelo velho tomk Jobim na mais absoluta normalidade.

Saindo do exemplo do Galeão, é claro e evidente a superutilização dos aeroportos de São Paulo (Cumbica e Congonhas) e  Brasilia (hub nacional), mas que, como o galeão,  tem ainda espaço para uma melhor e mais planejada utilização. Irônicamente as reportagens veiculadas pela TV recentemente mostraram os saguões destes aeroportos absolutamente vazios porque feitas em horários em que os aeroportos ficam completamente subutilizados.

Neste ponto as empresas aéreas supervisionadas pela agência reguladora jogam um papel fundamental. Embora tenham razão em muitas de suas critícas, têm também que fazer a sua parte como, por exemplo,  o planejamento e otimização de suas malhas aéreas pois se todas só quizerem os melhores slots (horários nobres), isso tem tudo para transformar-se em caos ou "apagão aéreo” tão apreciado pelas oposições, a mídia e os “especialistas de plantão”.

Outra providência que certamente melhoraria a utilização da infraestrutura seria a operação pelas empresas aéreas dos horários subutilizados nos aeroportos (principalmente a madrugada) para vôos com tarifas promocionais - como aliás já foi feito no passado -  atendendo aqueles passageiros com viajens turisticas ou familiares que não dependem de horários rigidos e que certamente deixariam de voar nas datas e horários nobres por um bom desconto na tarifa no lugar das atuais promoções, que os usuários não conseguem entender, nem comprar as passagens pelas tarifas anunciadas. Respeitados os protocolos de manutenção e regulamentação das tripulações as aeronaves podem voar quase 24 hs.p/dia

Essas providências certamente criaríam um circulo virtuoso, com a criação de milhares de empregos nas próprias ciompanhias  aéreas (pessoal de vôo e de atendimento em terra), na infraestrutura, nos concessionários do aeroporto, transportadores intermodais do sistema, etc.  Por outro lado, as autoridades do setor  - principalmente o ministro da Defesa  - não devem responder as criticas com anúncios de factóides, como foi há poucos dias com o anúncio de medidas como a coordenação pela Iinfraero de todos os órgãos oficiais que atuam no aeroporto. Na ocasião chegou a se falar na criação de uma autoridade aeroportuária.

Só pode ser mesmo manifestação de quem nada entende da operação de aeroportos, e principalmente da legislação que envolve sistemas complexos como autoridades aduaneiras, policiais, sanitárias e regulações internacionais. O que é necessário, e com isto sim é que as autoridades deveriam se preocupar - o CONAC, a Secretaria Nacional de Aviação Civil, e o próprio ministro - é com a revisão do marco regulatório do setor e com a efetiva implementação do Plano Nacional de Aviação Civil.

Outra falsa polêmica é a da privatização dos aeroportos, apresentada como panacéia para os problemas de infraestrutura. A  privatização  em sua mais estrita definição - compra, pura e simples de empresa estatal por capital privado - seria praticamente impossivel sob a atual regulação. O que é possível, sim, no caso de empresas integrantes da Infraero, é a concessão que, aliás, já é praticada pela estatal, utilizando de forma errônea a lei 8666, segundo a interpretação do TCU.

Com o variado comércio privado instalado nos aeroportos,  pelo volume que este representaria, a concessão de terminais de passageiros ou cargas  provavelmente seria objeto de uma licitação internacional e muito provavelmente teriamos nossa estratégica infraestrutura aeroportuária em mãos estrangeiras já que hoje administração aeroportuária é um grande negócio mundial controlado por poucos grupos econômicos.

Outra  probabilidade - essa, a que defendo - seria a abertura de capital da Infraero, com a empresa dando um salto de qualidade,  passando a disputar este atraente mercado mundial. Ela tem capital humano competente para isto e se transformaria na Petrobrás da infraestrutura aeroportuária. A medida evidentemente  levaria a mudanças revolucionárias dentro do próprio país. Traria resultados positivos desde que não se adote a prática vigente dos subsidios cruzados - a manutenção dos 50 e poucos aeroportos deficitários com o total arrecadado pelos 68 aeroportos operados pela Infraero.

Assim, a melhor possibilidade seria, em conjunto com a revisão do atual marco tarifário, estabelecer-se a concessão dos pequenos e médios aeroportos à parcerias público-privadas, envolvendo prefeituras, Estados e regiões de interesse destes aeroportos, visando livrar a empresa do imenso arresto que tem hoje,  permitindo com isto e sem as amarras estatais, uma maior agilidade na busca da eficiência, preparando-a para a disputa do mercado internacional.  O processo não beneficiaria somente a Infraero, mas  também os aeroportos administrados por prefeituras e Estados.

Mas, volto a insistir: só será possivel a partir da revisão do marco tarifário, pois nenhum capital privado, mesmo com parcerias, iria meter-se em um negócio por principio deficitário, pois tem custos intensivos e praticamente não arrecada.

Não pretendo com este texto esgotar o assunto ou ter o monopólio da verdade. Quero simplesmente contribuir com o debate, na intenção que ele se dê num patamar mais sério, longe das manipulações politicas (principalmente em ano eleitoral) e midiáticas. E que, também, não se converta em factóides, ao sabor da conjuntura dos grandes eventos. Nesse ponto concordo com as declarações do SINEA, de que as providências e o planejamento de médio e longo prazos devem começar hoje, independente dos eventos previstos para os próximos  anos em nosso país.

Este trabalho é uma manifestação pública de minha exclusiva responsabilidade. Estou à disposição para debatê-lo em qualquer foro, aceitando de bom grado as criticas e sugestões. Felizmente no Brasil já temos muita gente com competência para debater estes temas -  evidentemente que, entre esta, não estão os pseudo especialistas de plantão nas televisões.

Pedro Azambuja

RIO, 1º DE FEVEREIRO DE 2010



Nível de serviços nos aeroportos tende a cair

José Augusto Valente

Com prazer atendo a convocação - ou provocação - do meu meu amigo, ex-ministro José Dirceu e entro nessa "briga" proposta pelo sindicalista Pedro Azambuja sobre o presente e o futuro dos nossos grandes e pequenos aeroportos. Concordo com ele em alguns pontos, discordo da maioria, mas como destaca o Azambuja, o importante é que a questão seja discutida desde já, tendo o futuro como norte.

É verdade que não se constrói aeroporto e rodoviária, nem se duplica rodovia, por exemplo,  por causa de alguns momentos de pico. Há que se reconhecer, mesmo, que o volume de tráfego de aeronaves e pessoas vem crescendo a taxas elevadas e não há estudo atualizado  para saber como estará o nível de serviço, e a capacidade operacional dos aeroportos, nos próximos 20 anos. Seguramente, o nível de serviço cairá bastante, por conta desse aumento acelerado do tráfego, mas por enquanto, não se sabe quanto, nem onde. Isso deveria ser dimensionado este ano no âmbito da revisão do Plano Nacional de Logística e Transportes (PNLT).

A afirmação do Azambuja de que a Infraero conseguirá todos os recursos necessários a tempo para adequar o sistema aeroportuário carece de uma avaliação mais aprofundada. Por exemplo: se os estudos do PNLT apontarem para ampliação de quatro grandes aeroportos nos próximos quatro anos, quem garante que haverá recursos orçamentários suficientes para a Infraero realizar todas as obras necessárias, nesse prazo? E quem garante que, do ponto de vista do interesse público, o futuro governo e o Congresso Nacional entenderão que a prioridade não é aeroporto e sim alocar  recursos para outras prioridades sociais multiplicadoras de emprego e de oportunidades para novos negócios?

Há que ficar claro que, nesse quadro, para a Infraero ter um elevado volume de recursos,  outros projetos estruturantes importantes terão que ser abandonados ou postergados. O desejável, portanto, é que o financiamento da elevação e manutenção de níveis de serviço adequados no sistema aeroportuário não seja proveniente do Orçamento da União, mas sim dos usuários do sistema, combinado com os recursos alavancados via BNDES ou pelo sistema financeiro.

Pwelo sistema de concessão, empresas operadoras – e não “donas dos aeroportos” - subordinadas a rígidos contratos de concessão oriundos de licitação pública feita pelo governo, farão todos os investimentos necessários de curto e médio prazos, sem impacto no Orçamento da União. Dessa forma, constróem-se e ampliam-se os aeroportos e mantém-se uma política social agressiva, inclusive para que mais e mais usuários da classe média possam usufruir do modal aeroviário, seja para trabalho, seja para lazer e/ou turismo doméstico. Além da agilidade nos investimentos, as concessionárias garantem recursos permanentes para manutenção, também independentemente do Orçamento da União,  poupando dotações públicas para utilização em projetos sociais relevantes e não financiáveis pelos usuários.

Concordo que é preciso realizar uma revisão do marco regulatório da aviação, incluindo a participação dos atores institucionais relevantes, como o Ministério dos Transportes.
O espaço adequado para isso é o Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte - CONIT - criado pelo artigo 5º da Lei 10.233/2001. Ao final desse artigo, exponho alguns pontos mais importantes da formação do CONIT, do CONAC e da Infraero, para aqueles que também pretendem engrossar esse debate tenham melhor fundamentação quanto aos objetivos e fins dessas duas instâncias.

Embora seja uma possibilidade plausível, não vejo ninguém propondo a privatização da Infraero. E se houver a concessão dos principais aeroportos ninguém terá interesse nessa privatização. Ela só é interessante e viável se junto vierem os grandes aeroportos. Na minha opinião, e como mostrarei a seguir, a privatização da Infraero é desnecessária e indesejável,  já que ela terá um papel estratégico importante no modelo de concessão que sugiro .

A concessão da operação aeroportuária para a iniciativa privada, dentro das regras da Lei 8.987/95, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição Federal, é um instrumento de contratação de prestação de serviço. Em nada afeta a soberania nacional e o papel estratégico da Infraero, do Ministério da Defesa, do CONAC e do CONIT, as instancias que formulam políticas para o setor.

Então fica claro que concessão é meramente uma contratação de prestação de serviços remunerada pelo próprio negócio, mas sob rígidas regras e fiscalização da ANAC. Zero risco, portanto,  para a soberania nacional. A Infraero já não executa diretamente as seguintes atividades: construção, ampliação e manutenção dos aeroportos; venda de bilhetes de passagem; e fornecimento de apoio aos passageiros, quando de sua permanência e trânsito nos aeroportos. Eu ousaria dizer, então,  que não faz sentido, por todo o mencionado acima, que a Infraero execute diretamente a gestão operacional de cada aeroporto e as respectivas operações logísticas de carga e de passageiros.
    
Assim, numa primeira etapa, visando a sustentabilidade do sistema, pela concessão a Infraero transferiria para a iniciativa privada a prestação de serviços de gestão operacional dos aeroportos de maior porte como Galeão, Cumbica, Viracopos, Congonhas, Santos Dumont, Brasília e Confins. O modelo de concessão seria a onerosa. Todos os valores pagos por essas outorgas seriam destinados, com exclusividade, para a Infraero.
    
Estando essa tarefa de grande porte entregue à iniciativa privada e sob fiscalização da ANAC, caberia à Infraero cuidar dos demais aeroportos sob sua jurisdição (cerca de 61). Os recursos para “tocar” esses aeroportos seriam os originados pela outorga paga pelos concessionários por cada um desses deles. Se forem insuficientes, num determinado momento histórico, recursos orçamentários adicionais poderão ser alocados para isso. O importante é que serão valores pequenos – em relação aos de hoje – e não permanentes. Como se vê, a concessão onerosa de sete a oito aeroportos de grande movimentação pode sustentar os custos de construção, ampliação e manutenção de pelo menos sessenta aeroportos brasileiros. Essa tarefa seria da Infraero, sem modificação alguma em relação ao que já é hoje.

Quanto ao estabelecimento de Parcerias Público-Privadas em torno de pequenos aeroportos, penso ser inviável a proposta e, ademais, ela não atende ao requisito básico de dar máxima sustentabilidade ao sistema aeroportuário, com financiamento exclusivo pelo usuário e com o mínimo possível de recursos orçamentários, que devem ser destinados a outras finalidades onde não seja viável financiar pelos usuários. Os pequenos e médios aeroportos são inviáveis para concessão ou PPP exatamente porque não poderiam ser financiados pelos seus usuários.

Ao contrário, esses aeroportos de interesse local ou regional devem contar com recursos públicos, aliviando na tarifação os que deles se utilizam. Municípios e Estados não têm condições ou interesse em colocar dinheiro em aeroportos. Nenhum pre-feito(a) ou governador(a) enfrentaria uma eleição tendo PPP de aeroporto pequeno como uma das principais bandeiras, porque teria que explicar para o contribuinte que ele teria que colocar recursos públicos vultuosos nessa PPP.
    
José Augusto Valente
Brasília, 3 de fevereiro de 2010.


Como registrei acima, exponho abaixo dispositivos legais que constituíram os orgãos que atuam mais diretamente sobre nossa aviação e aeroportos:  

Vejamos o que dizem os artigos 1º,  2º e 3º do Decreto 6.550/2008, que regulamentou o CONIT:

Art. 1º -  O Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte - CONIT é órgão de assessoramento vinculado à Presidência da República, com atribuição de propor políticas nacionais de integração dos diferentes modos de transporte de pessoas e bens, em conformidade com:

I - as políticas de desenvolvimento nacional, regional e urbano, de meio ambiente e de segurança das populações, formuladas pelas diversas esferas de governo;
II - as diretrizes para a integração física e de objetivos dos sistemas viá-rios e das operações de transporte sob jurisdição da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
III - a promoção da competitividade, para redução de custos, tarifas e fretes, e da descentralização, para melhoria da qualidade dos serviços presta-dos;
IV - as políticas de apoio à expansão e ao desenvolvimento tecnológico da indústria de equipamentos e veículos de transporte; e
V - a necessidade da coordenação de atividades pertinentes ao Sistema Federal de Viação e atribuídas pela legislação vigente à Casa Civil da Presi-dência da República e aos Ministérios dos Transportes, da Defesa, da Justiça, da Fazenda, do Planejamento, Orçamento e Gestão, do Desenvolvimento, In-dústria e Comércio Exterior, das Cidades, do Meio Ambiente e à Secretaria Especial de Portos da Presidência da República.

Art. 2º -  Caberá ao CONIT:

I - propor medidas que propiciem a integração dos transportes aéreo, aquaviário e terrestre e a harmonização das respectivas políticas setoriais;
II - definir os elementos de logística do transporte multimodal a serem implementados pelos órgãos reguladores dos transportes aéreo, terrestre e aquaviário, vinculados aos Ministérios da Defesa e dos Transportes, e pela Se-cretaria Especial de Portos da Presidência da República;
III - harmonizar as políticas nacionais de transporte com as políticas de transporte dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, visando à articu-lação dos órgãos encarregados do gerenciamento dos sistemas viários e da regulação dos transportes interestaduais, intermunicipais e urbanos;
IV - aprovar, em função das características regionais, as políticas de prestação de serviços de transporte às áreas mais remotas ou de difícil acesso do País, submetendo ao Presidente da República e ao Congresso Nacional as medidas específicas que implicarem a criação de subsídios; e
V - aprovar as revisões periódicas das redes de transportes que con-templam as diversas regiões do País, propondo ao Poder Executivo e ao Con-gresso Nacional as reformulações do Sistema Nacional de Viação que atendam ao interesse nacional.

Art. 3º  - São Conselheiros do CONIT:
I - o Ministro de Estado dos Transportes, que o presidirá;
II - o Ministro de Estado Chefe da Casa Civil da Presidência da Repúbli-ca;
III - o Ministro de Estado da Defesa;
IV - o Ministro de Estado da Justiça;
V - o Ministro de Estado da Fazenda;
VI - o Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Ex-terior;
VII - o Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão;
VIII - o Ministro de Estado das Cidades;
IX - o Ministro de Estado do Meio Ambiente; e
X - o Secretário Especial de Portos da Presidência da República.

Hierarquicamente abaixo do CONIT, criado em 2001 por Lei, vem o Conselho de Aviação Civil – CONAC, criado em 2000 por Decreto, que diz:

O Conselho de Aviação Civil – CONAC é o órgão de assessoramento do Presidente da República para a formulação da política nacional de aviação civil, conforme disposto pelo Decreto nº 3.564/2000.
Compete ao CONAC estabelecer as diretrizes para a representação do Brasil em convenções, acordos, tratados e atos de transporte aéreo internacional com outros países ou organizações internacionais de aviação civil, propor o modelo de concessão de infraestrutura aeroportuária, submetendo-o ao Presidente da República, aprovar as diretrizes de suplementação de recursos para linhas aéreas e aeroportos de interesse estratégico, econômico ou turístico, promover a coordenação entre as atividades de proteção de vôo e as atividades de regulação aérea, aprovar o plano geral de outorgas de linhas aéreas e estabelecer as diretrizes para a aplicabilidade do instituto da concessão ou permissão na exploração comercial de linhas aéreas.

A Lei 11.182/2005, que criou a ANAC, diz o seguinte:

Art. 2º -  Compete à União, por intermédio da ANAC e nos termos das políticas estabelecidas pelos Poderes Executivo e Legislativo, regular e fiscalizar as atividades de aviação civil e de infraestrutura aeronáutica e aeroportuária.

Art. 3º  -  A ANAC, no exercício de suas competências, deverá observar e implementar orientações, diretrizes e políticas estabelecidas pelo Conselho de Aviação Civil – CONAC.